Meja Perundingan yang Dibangun di Atas Tanah yang Tidak Setara: Konferensi Madrid 1991 dan Palestina
Pada 30 Oktober 1991, ruang-ruang megah Istana Kerajaan di Madrid menjadi tuan rumah apa yang diiklankan sebagai terobosan bersejarah: konferensi perdamaian multilateral tatap muka pertama antara Israel dan tetangga-tetangga Arabnya, termasuk, untuk pertama kalinya dalam forum internasional formal apapun, sebuah delegasi Palestina. Diselenggarakan di bawah co-sponsor Amerika Serikat dan Uni Soviet, Konferensi Madrid 1991 muncul dari dunia yang telah dibentuk ulang oleh Perang Teluk — sebuah momen ketika administrasi Presiden George H.W. Bush dan Sekretaris Negara James Baker menilai bahwa leverage Amerika atas wilayah ini tidak pernah lebih besar. Baker telah menghabiskan berbulan-bulan untuk diplomasi shuttle di seluruh ibu kota Arab dan Yerusalem, menekan semua pihak untuk hadir. Para Palestina tiba, tetapi syarat-syarat yang mereka terima akan meninggalkan bayangan panjang atas setiap perundingan yang mengikuti.
Kondisi Partisipasi Palestina: Tidak Ada PLO, Tidak Ada Yerusalem
Delegasi Palestina tidak tiba sebagai perwakilan berdaulat dari rakyatnya sendiri. Amerika Serikat dan Israel telah menolak untuk mengizinkan Organisasi Pembebasan Palestina — badan yang telah diakui Palestina sebagai satu-satunya perwakilan sah mereka sejak 1974 — untuk berpartisipasi secara terbuka. Sebaliknya, Palestina diminta untuk hadir di bawah delegasi Yordania-Palestina bersama, wakil-wakil mereka secara formal berasal dari Tepi Barat dan Gaza yang diduduki dan secara eksplisit mengecualikan siapapun dari Yerusalem, siapapun Palestina dalam pengasingan, dan siapapun yang diidentifikasi secara publik dengan kepemimpinan PLO.
Seperti yang didokumentasikan Rashid Khalidi dalam The Iron Cage: The Story of the Palestinian Struggle for Statehood, kendala-kendala struktural ini bukanlah hal yang bersifat insidental. Mereka mencerminkan pola yang konsisten di mana Palestina diterima dalam perundingan hanya setelah menerima kondisi-kondisi yang telah mempersempit sebelumnya apa yang dapat dicapai oleh perundingan tersebut. Pembingkaian konferensi — yang dibangun atas Resolusi Dewan Keamanan PBB 242 dan 338, yang membahas hak-hak Palestina hanya secara tidak langsung melalui bahasa “pengungsi” dan “tidak dapat diterimanya perolehan wilayah melalui perang” — meninggalkan pertanyaan inti tentang penentuan nasib sendiri Palestina secara formal di luar kerangka acuan. Khalidi berpendapat bahwa arsitektur ini mencerminkan kelemahan mendasar dalam positioning diplomasi Palestina: ketiadaan kedaulatan yuridis berarti PLO dan wakilnya terus-menerus bernegosiasi untuk hak untuk bernegosiasi, bukan dari posisi pengakuan yang diakui.
Haidar Abdel-Shafi dan Pidato Palestina Madrid
Terlepas dari kendala-kendala ini, delegasi Palestina yang memasuki ruang konferensi dipimpin oleh salah satu tokoh yang paling berprinsip dalam kehidupan publik Palestina: Dr. Haidar Abdel-Shafi, seorang dokter dan pemimpin politik jangka panjang dari Gaza dan pendiri Masyarakat Bulan Sabit Merah Palestina di Gaza. Pidato pembukaannya pada konferensi — disampaikan pada 31 Oktober 1991 dan terpelihara dalam catatan dokumenter UNISPAL PBB — tetap menjadi salah satu pernyataan hak-hak Palestina yang paling cermat dipertahankan dalam kanon diplomasi.
Abdel-Shafi membuka dengan melandaskan klaim Palestina bukan hanya pada keluhan tetapi pada hukum internasional dan kemanusiaan bersama. Dia menggambarkan rakyat Palestina sebagai “arsitek masa depan kami sendiri,” mengakui penderitaan rakyat Yahudi sambil bersikeras pada perbedaan antara sejarah itu dan pengusiran Palestina, dan secara eksplisit memanggil untuk akhir pemukiman Israel, untuk pembebasan tahanan Palestina, dan untuk kedaulatan Palestina. Dia membingkai tujuan dengan jelas: negara Palestina di Tepi Barat, Gaza, dan Yerusalem Timur — wilayah-wilayah yang diduduki Israel sejak 1967. Dia tidak meragukan posisi-posisi ini. Pidato, yang direkam dan diarsipkan melalui UNISPAL, berdiri sebagai artikulasi paling jelas tentang apa yang dibawa delegasi Palestina ke Madrid: tuntutan yang berprinsip dan berdasarkan hukum yang arsitektur konferensi itu sendiri tidak dirancang untuk mengakomodasi.
Apa yang Madrid Tolak — dan Oslo Serap
Pembicaraan bilateral yang mengikuti pembukaan Madrid menghasilkan sedikit hal yang substansial. Delegasi Israel, beroperasi di bawah pemerintahan Shamir, menolak untuk menghentikan konstruksi pemukiman atau melibatkan diri pada pertanyaan tentang status Yerusalem. Trek multilateral — mencakup air, pengungsi, pengembangan ekonomi, dan keamanan regional — bergerak terpisah dan lambat. Pada tahun 1992, proses Madrid formal telah secara efektif terhenti.
Apa yang menggantikannya adalah saluran Oslo: pembicaraan bilateral rahasia antara pejabat PLO dan perwakilan Israel, difasilitasi oleh Norwegia dan diselesaikan pada Agustus 1993. Seperti yang telah dianalisis secara ekstensif oleh Khalidi dan Institut untuk Studi Palestina, Oslo membalikkan logika posisi-posisi Madrid Abdel-Shafi dalam cara-cara yang kritis. Di mana Madrid setidaknya telah menetapkan kerangka kerja resolusi PBB dan hukum internasional sebagai titik acuan formal, Oslo menghasilkan perjanjian interim yang menunda pertanyaan-pertanyaan tersulit — Yerusalem, pengungsi, pemukiman, perbatasan, kedaulatan — ke negosiasi status akhir yang tidak pernah tiba. PLO, putus asa akan pengakuan dan lelah oleh Intifada Pertama, menerima syarat-syarat yang telah ditolak oleh delegasi Madrid yang berprinsip untuk dianggap sebagai hal yang diberikan. Perusahaan pemukiman, yang telah dituntut Abdel-Shafi untuk dihentikan sebagai prasyarat untuk pembicaraan yang bermakna, terus berlanjut dan mempercepat sepanjang tahun-tahun Oslo.
Pertanyaan yang Belum Selesai Madrid
Konferensi Madrid 1991 sering dibingkai dalam sejarah diplomasi Barat sebagai momen proses perdamaian Timur Tengah “dimulai.” Bagi Palestina, ini lebih tepatnya momen kontradiksi di jantung proses itu menjadi terlihat: meja perundingan yang memerlukan Palestina untuk menerima, sebagai kondisi entry, batasan-batasan yang menutup hasil yang mereka cari. Haidar Abdel-Shafi dan delegasinya tiba dengan kejelasan. Arsitektur di sekitar mereka dirancang untuk sesuatu yang lain. Kesenjangan itu — antara apa yang dikatakan di Madrid dan apa yang secara struktural mungkin dalam kerangka-kerangka acuannya — adalah konteks esensial untuk memahami tidak hanya Oslo, tetapi dekade-dekade kebuntuan yang mengikutinya.
Sumber
- Rashid Khalidi, The Iron Cage: The Story of the Palestinian Struggle for Statehood (Beacon Press, 2006)
- UN UNISPAL — Catatan dokumenter Konferensi Perdamaian Madrid, termasuk pidato Haidar Abdel-Shafi, 31 Oktober 1991: https://www.un.org/unispal
- Institut untuk Studi Palestina — Analisis tentang proses Madrid dan Oslo
- Arsip Nasional AS, korespondensi diplomasi Baker-Bush: https://www.archives.gov
- Resolusi Dewan Keamanan PBB 242 (1967) dan 338 (1973)
