Une table de négociation bâtie sur un terrain inégal : la Conférence de Madrid 1991 et la Palestine
Le 30 octobre 1991, les salles ornées du Palais royal de Madrid ont accueilli ce qui était présenté comme une percée historique : la première conférence de paix multilatérale en face-à-face entre Israël et ses voisins arabes, incluant, pour la première fois dans n’importe quel forum international formel, une délégation palestinienne. Convoquée sous le parrainage conjoint des États-Unis et de l’Union soviétique, la Conférence de Madrid 1991 a émergé d’un monde remodelé par la Guerre du Golfe — un moment où l’administration du Président George H.W. Bush et le Secrétaire d’État James Baker ont jugé que l’influence américaine sur la région n’avait jamais été aussi forte. Baker avait passé des mois en diplomatie navette à travers les capitales arabes et Jérusalem, pressant toutes les parties d’assister. Les Palestiniens sont arrivés, mais les conditions sous lesquelles ils l’ont fait auraient une longue ombre sur chaque négociation qui suivrait.
Les conditions de la participation palestinienne : pas l’OLP, pas Jérusalem
La délégation palestinienne n’est pas arrivée comme une représentation souveraine de son propre peuple. Les États-Unis et Israël avaient refusé de permettre à l’Organisation de libération de la Palestine — le corps que les Palestiniens avaient reconnu comme leur seul représentant légitime depuis 1974 — de participer ouvertement. Au lieu de cela, les Palestiniens devaient assister sous une délégation conjointe jordano-palestinienne, leurs représentants formellement tirés de la Cisjordanie et de la Bande de Gaza occupées et excluant explicitement toute personne de Jérusalem, tout Palestinien en exil, et toute figure publiquement identifiée à la direction de l’OLP.
Comme Rashid Khalidi l’a documenté dans The Iron Cage: The Story of the Palestinian Struggle for Statehood, ces contraintes structurelles n’étaient pas accidentelles. Elles reflétaient un modèle cohérent dans lequel les Palestiniens n’étaient admis aux négociations qu’après avoir accepté des conditions qui réduisaient d’avance ce que ces négociations pourraient réaliser. Le cadrage de la conférence — bâti sur les Résolutions 242 et 338 du Conseil de sécurité de l’ONU, qui traitent des droits palestiniens seulement indirectement par le langage des “réfugiés” et de “l’inadmissibilité de l’acquisition de territoire par la guerre” — laissait la question centrale de l’autodétermination palestinienne formellement en dehors des termes de référence. Khalidi soutient que cette architecture reflétait une faiblesse fondamentale dans le positionnement diplomatique palestinien : l’absence de souveraineté juridique signifiait que l’OLP et ses représentants négociaient perpétuellement pour le droit de négocier, plutôt qu’à partir d’une position de statut reconnu.
Haidar Abdel-Shafi et le discours palestinien de Madrid
Malgré ces contraintes, la délégation palestinienne qui est entrée dans la salle de conférence était dirigée par l’une des figures les plus principes de la vie publique palestinienne : Dr. Haidar Abdel-Shafi, un médecin et leader politique de longue date de Gaza et fondateur de la Société du Croissant-Rouge palestinien à Gaza. Son discours d’ouverture à la conférence — livré le 31 octobre 1991 et préservé dans les archives documentaires de l’UNISPAL de l’ONU — reste l’une des déclarations les plus soigneusement argumentées des droits palestiniens dans le canon diplomatique.
Abdel-Shafi a ouvert en ancrant la revendication palestinienne non seulement dans le grief mais dans le droit international et l’humanité partagée. Il a décrit le peuple palestinien comme “les architectes de notre propre avenir,” a reconnu la souffrance du peuple juif tout en insistant sur la distinction entre cette histoire et la dépossession des Palestiniens, et a appelé explicitement à la fin des colonies de peuplement israéliennes, à la libération des prisonniers palestiniens, et à la souveraineté palestinienne. Il a formulé l’objectif clairement : un État palestinien en Cisjordanie, à Gaza, et à Jérusalem-Est — les territoires occupés par Israël depuis 1967. Il n’a pas hésité sur ces positions. Le discours, enregistré et archivé par le biais d’UNISPAL, subsiste comme l’articulation la plus claire de ce que la délégation palestinienne a apporté à Madrid : des revendications principes, fondées légalement, que l’architecture propre de la conférence n’était pas conçue pour accommoder.
Ce que Madrid a rejeté — et ce qu’Oslo a absorbé
Les pourparlers bilatéraux qui ont suivi l’ouverture de Madrid ont produit peu de choses substantielles. Les délégations israéliennes, opérant sous le gouvernement Shamir, ont refusé d’arrêter la construction de colonies de peuplement ou de s’engager sur la question du statut de Jérusalem. Les voies multilatérales — couvrant l’eau, les réfugiés, le développement économique, et la sécurité régionale — se sont déroulées séparément et lentement. En 1992, le processus formel de Madrid avait effectivement stagné.
Ce qui l’a remplacé, c’est le canal d’Oslo : des pourparlers bilatéraux secrets entre des responsables de l’OLP et des représentants israéliens, facilités par la Norvège et conclus en août 1993. Comme Khalidi et l’Institut d’études palestiniennes l’ont tous deux analysé largement, Oslo a inversé la logique des positions madrilènes d’Abdel-Shafi de manières critiques. Où Madrid avait au moins établi le cadre des résolutions de l’ONU et du droit international comme point de référence formel, Oslo a produit un accord intérimaire qui a reporté les questions les plus difficiles — Jérusalem, les réfugiés, les colonies de peuplement, les frontières, la souveraineté — à une négociation du statut final qui n’a jamais eu lieu. L’OLP, désespérée par la reconnaissance et épuisée par la Première Intifada, a accepté des conditions que la délégation principes de Madrid avait refusé de tenir pour acquises. L’entreprise de colonies de peuplement, que Abdel-Shafi avait exigé soit arrêtée comme condition préalable à des pourparlers significatifs, a continué et s’est accélérée tout au long des années d’Oslo.
La question inachevée de Madrid
La Conférence de Madrid 1991 est souvent encadrée dans les histoires diplomatiques occidentales comme le moment où le processus de paix au Moyen-Orient a “commencé.” Pour les Palestiniens, c’est plus précisément le moment où la contradiction au cœur de ce processus est devenue visible : une table de négociation qui exigeait que les Palestiniens acceptent, comme condition d’entrée, des limitations qui fermaient les résultats qu’ils cherchaient. Haidar Abdel-Shafi et sa délégation sont arrivés avec clarté. L’architecture qui les entourait était conçue pour quelque chose d’autre. Cet écart — entre ce qui a été dit à Madrid et ce qui était structurellement possible dans ses termes — est un contexte essentiel pour comprendre non seulement Oslo, mais les décennies d’impasse qui ont suivi.
Sources
- Rashid Khalidi, The Iron Cage: The Story of the Palestinian Struggle for Statehood (Beacon Press, 2006)
- UN UNISPAL — Archives documentaires de la Conférence de paix de Madrid, incluant le discours de Haidar Abdel-Shafi, 31 octobre 1991 : https://www.un.org/unispal
- Institut d’études palestiniennes — Analyse des processus de Madrid et d’Oslo
- Archives nationales des États-Unis, correspondance diplomatique Baker-Bush : https://www.archives.gov
- Résolutions 242 (1967) et 338 (1973) du Conseil de sécurité de l’ONU
