불평등한 토대 위에 세워진 협상 테이블: 1991년 마드리드 회의와 팔레스타인
1991년 10월 30일, 마드리드 왕궁의 화려한 홀에서는 역사적 돌파구로 선전된 행사가 개최되었다. 이스라엘과 그 아랍 이웃 국가들 간의 첫 대면 다자간 평화 회의였으며, 역사상 처음으로 공식 국제 포럼에 팔레스타인 대표단이 참석했다. 미국과 소련의 공동 후원 아래 소집된 1991년 마드리드 회의는 걸프전으로 재편된 세계에서 비롯되었다. 조지 H.W. 부시 대통령 행정부와 제임스 베이커 국무장관은 미국의 지역 영향력이 그 어느 때보다 강하다고 판단했다. 베이커는 수개월간 아랍 수도들과 예루살렘을 오가며 셔틀 외교를 펼치며 모든 당사자들의 참석을 압박했다. 팔레스타인인들은 도착했지만, 그들이 참석한 조건들은 그 이후의 모든 협상에 긴 그림자를 드리우게 될 것이었다.
팔레스타인 참석의 조건: PLO 없음, 예루살렘 없음
팔레스타인 대표단은 ��신의 백성을 주권적으로 대표하는 자격으로 도착하지 않았다. 미국과 이스라엘은 팔레스타인인들이 1974년 이후 자신들의 유일한 정당한 대표로 인정해온 팔레스타인 해방기구(PLO)의 공개적 참석을 거부했다. 대신 팔레스타인인들은 요르단-팔레스타인 공동 대표단 아래 참석해야 했으며, 그들의 대표자들은 공식적으로 점령당한 요르단강 서안지구와 가자지구에서 선출되었으며 예루살렘의 누구, 망명 중인 팔레스타인인, 그리고 PLO 지도부와 공개적으로 동일시되는 인물은 명시적으로 제외되었다.
라시드 칼리디가 철의 우리: 팔레스타인의 국가 건설 투쟁의 이야기에서 기록한 바와 같이, 이러한 구조적 제약은 우발적이지 않았다. 그것은 팔레스타인인들이 그 협상이 달성할 수 있는 것을 사전에 축소하는 조건을 수용한 후에만 협상에 허용되는 일관된 패턴을 반영했다. UN 안전보장이사회 결의안 242호와 338호에 기초하여 구성된 회의의 틀은 “난민”과 “전쟁에 의한 영토 취득의 불허”라는 언어를 통해 팔레스타인의 권리만을 간접적으로 다루며, 팔레스타인 자결의 핵심 문제를 공식적으로 참고 범위 밖에 두��다. 칼리디는 이러한 구조가 팔레스타인 외교 입지의 근본적 약점을 반영한다고 주장한다. 법적 국가성의 부재는 PLO와 그 대표자들이 인정된 입지로부터가 아니라 협상할 권리를 위해 지속적으로 협상하고 있다는 의미였다.
하이다르 압델-샤피와 팔레스타인 마드리드 연설
이러한 제약에도 불구하고 회의장에 들어온 팔레스타인 대표단은 팔레스타인 공적 생활에서 가장 원칙 있는 인물 중 한 명이 이끌었다. 하이다르 압델-샤피 박사는 의사이자 가자지구의 오랜 정치 지도자였으며 가자지구 팔레스타인 적신월사의 창립자였다. 그가 1991년 10월 31일 회의에 전달한 개회사는 UN UNISPAL 기록 보관소에 보존되어 있으며, 외교 기록에서 팔레스타인의 권리에 대한 가장 신중하게 논증된 성명 중 하나로 남아 있다.
압델-샤피는 팔레스타인의 주장을 피해만이 아니라 국제법과 공유된 인류애에 기반하여 개시했다. 그는 팔레스타인 백성을 “우리 자신의 미래의 건축가”로 표현했으며, 유대인 백성의 고통을 인정하면서도 그 역사와 팔레스타인의 약탈 사이의 구별을 주장했으며, 이스라엘의 정착촌 건�� 종식, 팔레스타인 수감자 석방, 팔레스타인 주권을 명시적으로 요구했다. 그는 목표를 명확하게 틀지었다. 1967년 이후 이스라엘이 점령한 영토인 요르단강 서안지구, 가자지구, 동예루살렘의 팔레스타인 국가 건설이었다. 그는 이러한 입장에 대해 모호해하지 않았다. UNISPAL를 통해 기록되고 보관된 연설은 팔레스타인 대표단이 마드리드에 가져온 것이 무엇인지를 가장 명확하게 표현한다. 원칙 있고 법적으로 근거한 요구인데, 회의의 구조 자체가 수용하도록 설계되지 않은 것이었다.
마드리드가 거부한 것과 오슬로가 흡수한 것
마드리드 개회식 이후의 양자 회담은 실질적인 성과를 거의 내지 못했다. 샤미르 정부 아래 운영된 이스라엘 대표단은 정착촌 건설을 중단하거나 예루살렘의 지위 문제에 관여하기를 거부했다. 물과 난민, 경제 개발, 지역 안보를 다루는 다자간 트랙들은 분리되어 천천히 진행되었다. 1992년까지 공식적인 마드리드 과정은 사실상 교착 상태에 빠졌다.
그것을 대체한 것은 오슬로 채널이었다. PLO 관리들과 이스라엘 대표자들 간의 비밀 양자 회담으로, 노르웨이가 중개하여 1993년 8���에 체결되었다. 칼리디와 팔레스타인 연구소 모두 광범위하게 분석한 바와 같이, 오슬로는 압델-샤피의 마드리드 입장의 논리를 중요한 방식으로 역전시켰다. 마드리드가 적어도 UN 결의안과 국제법의 틀을 공식적인 참고 지점으로 확립했던 반면, 오슬로는 가장 어려운 문제들 ― 예루살렘, 난민, 정착촌, 국경, 주권 ― 을 절대 도달하지 못한 최종 지위 협상으로 연기하는 임시 합의를 생산했다. PLO는 인정을 받고 싶어 하고 제1차 인티파다로 지쳐 있었으며, 원칙 있는 마드리드 대표단이 당연한 것으로 받아들이기를 거부했던 조건들을 수용했다. 압델-샤피가 의미 있는 협상의 전제 조건으로 중단할 것을 요구했던 정착촌 기업은 오슬로 시대 내내 계속되고 가속화했다.
마드리드의 미결 문제
1991년 마드리드 회의는 서방 외교 역사에서 중동 평화 과정이 “시작된” 순간으로 종종 설명된다. 팔레스타인인들에게 그것은 더 정확히는 그 과정의 중심에 있는 모순이 가시화된 순간이다. 팔레스타인인들이 진입을 위한 조건으로서 그들이 추구한 결과를 배제하는 제한을 수용하도록 요구하는 협상 테이블이었다. 하이���르 압델-샤피와 그의 대표단은 명확함을 가지고 도착했다. 그들을 둘러싼 구조는 다른 것을 위해 설계되었다. 마드리드에서 말해진 것과 그 조건 내에서 구조적으로 가능한 것 사이의 그 간격은 오슬로뿐만 아니라 그 이후 따라온 수십 년의 교착 상태를 이해하기 위한 필수적인 맥락이다.
출처
- 라시드 칼리디, 철의 우리: 팔레스타인의 국가 건설 투쟁의 이야기 (Beacon Press, 2006)
- UN UNISPAL ― 마드리드 평화 회의 기록 보관소, 하이다르 압델-샤피의 연설 포함, 1991년 10월 31일: https://www.un.org/unispal
- 팔레스타인 연구소 ― 마드리드 및 오슬로 과정 분석
- 미국 국립 기록보관소, 베이커-부시 외교 서신: https://www.archives.gov
- UN 안전보장이사회 결의안 242호(1967) 및 338호(1973)
