Uma Mesa de Negociação Construída em Terreno Desigual: A Conferência de Madrid 1991 e a Palestina
Em 30 de outubro de 1991, os salões ornamentados do Palácio Real em Madrid receberam o que foi anunciado como um avanço histórico: a primeira conferência de paz multilateral cara a cara entre Israel e seus vizinhos árabes, incluindo, pela primeira vez em qualquer fórum internacional formal, uma delegação palestina. Convocada sob o patrocínio conjunto dos Estados Unidos e da União Soviética, a Conferência de Madrid 1991 emergiu de um mundo remodelado pela Guerra do Golfo — um momento em que a administração do Presidente George H.W. Bush e do Secretário de Estado James Baker julgava que a alavancagem americana sobre a região nunca havia sido maior. Baker havia passado meses em diplomacia de shuttle pelos capitais árabes e Jerusalém, pressionando todas as partes a comparecerem. Os palestinos chegaram, mas os termos sob os quais o fizeram lançariam uma longa sombra sobre cada negociação que se seguiu.
As Condições da Participação Palestina: Sem a OLP, Sem Jerusalém
A delegação palestina não chegou como uma representação soberana de seu próprio povo. Os Estados Unidos e Israel se recusaram a permitir que a Organização para a Libertação da Palestina — o corpo que os palestinos reconheceram como seu representante legítimo único desde 1974 — participasse abertamente. Em vez disso, os palestinos foram obrigados a comparecer sob uma delegação conjunta jordana-palestina, com seus representantes formalmente originários da Cisjordânia e Faixa de Gaza ocupadas e explicitamente excluindo qualquer pessoa de Jerusalém, qualquer palestino no exílio e qualquer figura publicamente identificada com a liderança da OLP.
Como Rashid Khalidi documenta em The Iron Cage: The Story of the Palestinian Struggle for Statehood, essas restrições estruturais não eram incidentais. Refletiam um padrão consistente no qual os palestinos eram admitidos em negociações apenas depois de aceitar condições que estreitavam preemptivamente o que aquelas negociações poderiam alcançar. O enquadramento da conferência — construído sobre as Resoluções 242 e 338 do Conselho de Segurança da ONU, que abordam os direitos palestinos apenas indiretamente através da linguagem de “refugiados” e “inadmissibilidade da aquisição de território pela guerra” — deixou a questão central da autodeterminação palestina formalmente fora dos termos de referência. Khalidi argumenta que essa arquitetura refletia uma fraqueza fundamental no posicionamento diplomático palestino: a ausência de estatalidade jurídica significava que a OLP e seus representantes estavam perpetuamente negociando pelo direito de negociar, em vez de a partir de uma posição de reconhecimento legítimo.
Haidar Abdel-Shafi e o Discurso Palestino de Madrid
Apesar dessas restrições, a delegação palestina que entrou no salão da conferência era liderada por uma das figuras mais íntegras da vida política palestina: Dr. Haidar Abdel-Shafi, um médico e líder político de longa data de Gaza e fundador da Sociedade do Crescente Vermelho Palestino em Gaza. Seu discurso de abertura para a conferência — proferido em 31 de outubro de 1991 e preservado no registro documental da ONU UNISPAL — permanece como uma das afirmações mais cuidadosamente argumentadas dos direitos palestinos no cânone diplomático.
Abdel-Shafi abriu fundamentando a demanda palestina não apenas em agravos, mas em direito internacional e humanidade compartilhada. Ele descreveu o povo palestino como “os arquitetos de nosso próprio futuro”, reconheceu o sofrimento do povo judeu enquanto insistia na distinção entre essa história e a expropriação dos palestinos, e pediu explicitamente pelo fim dos assentamentos israelenses, pela libertação de prisioneiros palestinos e pela soberania palestina. Ele enquadrou o objetivo claramente: um estado palestino na Cisjordânia, Faixa de Gaza e Jerusalém Oriental — os territórios ocupados por Israel desde 1967. Ele não vacilou nessas posições. O discurso, registrado e arquivado através da UNISPAL, permanece como a articulação mais clara do que a delegação palestina trouxe para Madrid: demandas íntegras e legalmente fundamentadas que a própria arquitetura da conferência não foi projetada para acomodar.
O Que Madrid Rejeitou — e Oslo Absorveu
As negociações bilaterais que seguiram a abertura de Madrid produziram pouco de substância. Delegações israelenses, operando sob o governo Shamir, se recusaram a parar a construção de assentamentos ou se engajar na questão do status de Jerusalém. Os canais multilaterais — cobrindo água, refugiados, desenvolvimento econômico e segurança regional — se moveram separadamente e lentamente. Em 1992, o processo formal de Madrid havia efetivamente estagnado.
O que o substituiu foi o canal de Oslo: conversas bilaterais secretas entre oficiais da OLP e representantes israelenses, facilitadas pela Noruega e concluídas em agosto de 1993. Como Khalidi e o Instituto para Estudos da Palestina analisaram extensivamente, Oslo inverteu a lógica das posições de Abdel-Shafi em Madrid de formas críticas. Onde Madrid havia pelo menos estabelecido o marco das resoluções da ONU e do direito internacional como o ponto de referência formal, Oslo produziu um acordo interino que adiou as questões mais difíceis — Jerusalém, refugiados, assentamentos, fronteiras, soberania — para uma negociação de status final que nunca chegou. A OLP, desesperada por reconhecimento e exaurida pela Primeira Intifada, aceitou termos que a delegação íntegra de Madrid havia se recusado a tomar como garantidos. A empresa de assentamentos, que Abdel-Shafi havia demandado fosse interrompida como precondição para conversas significativas, continuou e se acelerou durante os anos de Oslo.
A Questão Inacabada de Madrid
A Conferência de Madrid 1991 é frequentemente enquadrada em histórias diplomáticas ocidentais como o momento em que o processo de paz do Oriente Médio “começou”. Para os palestinos, é mais precisamente o momento em que a contradição no coração desse processo se tornou visível: uma mesa de negociação que exigiu que os palestinos aceitassem, como condição de entrada, limitações que impedissem os resultados que buscavam. Haidar Abdel-Shafi e sua delegação chegaram com clareza. A arquitetura ao seu redor foi projetada para outra coisa. Essa lacuna — entre o que foi dito em Madrid e o que era estruturalmente possível dentro de seus termos — é contexto essencial para entender não apenas Oslo, mas as décadas de impasse que se seguiram.
Fontes
- Rashid Khalidi, The Iron Cage: The Story of the Palestinian Struggle for Statehood (Beacon Press, 2006)
- ONU UNISPAL — Registro documental da Conferência de Paz de Madrid, incluindo o discurso de Haidar Abdel-Shafi, 31 de outubro de 1991: https://www.un.org/unispal
- Instituto para Estudos da Palestina — Análise dos processos de Madrid e Oslo
- Arquivos Nacionais dos EUA, correspondência diplomática Baker-Bush: https://www.archives.gov
- Resoluções 242 (1967) e 338 (1973) do Conselho de Segurança da ONU
