Una Mesa de Negociación Construida sobre Terreno Desigual: La Conferencia de Madrid de 1991 y Palestina
El 30 de octubre de 1991, los salones ornamentados del Palacio Real en Madrid acogieron lo que se presentaba como un avance histórico: la primera conferencia de paz multilateral cara a cara entre Israel y sus vecinos árabes, incluyendo, por primera vez en cualquier foro internacional formal, una delegación palestina. Convocada bajo el co-patrocinio de Estados Unidos y la Unión Soviética, la Conferencia de Madrid de 1991 surgió de un mundo remodelado por la Guerra del Golfo — un momento en el que la administración del Presidente George H.W. Bush y el Secretario de Estado James Baker juzgaron que la influencia estadounidense sobre la región nunca había sido mayor. Baker había pasado meses en diplomacia de lanzadera por las capitales árabes y Jerusalén, presionando a todas las partes para que asistieran. Los palestinos llegaron, pero los términos bajo los cuales lo hicieron proyectarían una larga sombra sobre cada negociación que siguió.
Las Condiciones de la Participación Palestina: Sin OLP, Sin Jerusalén
La delegación palestina no llegó como una representación soberana de su propio pueblo. Estados Unidos e Israel se habían negado a permitir que la Organización para la Liberación de Palestina — el cuerpo que los palestinos habían reconocido como su único representante legítimo desde 1974 — participara abiertamente. En su lugar, se requirió que los palestinos asistieran bajo una delegación conjunta jordano-palestina, con sus representantes formalmente extraídos de Cisjordania y la Franja de Gaza y excluyendo explícitamente a cualquiera de Jerusalén, a ningún palestino en el exilio, y a ninguna figura identificada públicamente con el liderazgo de la OLP.
Como documenta Rashid Khalidi en The Iron Cage: The Story of the Palestinian Struggle for Statehood, estas limitaciones estructurales no eran incidentales. Reflejaban un patrón consistente en el que los palestinos eran admitidos en las negociaciones solo después de aceptar condiciones que estrechaban de antemano lo que esas negociaciones podían lograr. El marco de la conferencia — construido sobre las Resoluciones 242 y 338 del Consejo de Seguridad de la ONU, que abordan los derechos palestinos solo indirectamente a través del lenguaje de “refugiados” e “inadmisibilidad de la adquisición de territorio por la guerra” — dejó la cuestión fundamental de la autodeterminación palestina formalmente fuera de los términos de referencia. Khalidi argumenta que esta arquitectura reflejaba una debilidad fundamental en el posicionamiento diplomático palestino: la ausencia de estatalidad jurídica significaba que la OLP y sus representantes estaban perpetuamente negociando por el derecho de negociar, en lugar de hacerlo desde una posición de reconocimiento establecido.
Haidar Abdel-Shafi y el Discurso Palestino de Madrid
A pesar de estas limitaciones, la delegación palestina que entró en la sala de conferencias fue liderada por una de las figuras más principistas de la vida pública palestina: Dr. Haidar Abdel-Shafi, un médico y líder político de larga trayectoria de Gaza y fundador de la Sociedad de la Media Luna Roja Palestina en Gaza. Su discurso de apertura a la conferencia — pronunciado el 31 de octubre de 1991 y preservado en el registro documental de UNISPAL de la ONU — sigue siendo uno de los planteamientos más cuidadosamente argumentados de los derechos palestinos en el canon diplomático.
Abdel-Shafi abrió fundamentando la reclamación palestina no solo en la queja, sino en el derecho internacional y la humanidad compartida. Describió al pueblo palestino como “los arquitectos de nuestro propio futuro”, reconoció el sufrimiento del pueblo judío mientras insistía en la distinción entre esa historia y la desposesión de los palestinos, e hizo un llamado explícito al fin de los asentamientos israelíes, a la liberación de prisioneros palestinos y a la soberanía palestina. Planteó el objetivo claramente: un estado palestino en Cisjordania, Gaza y Jerusalén Oriental — los territorios ocupados por Israel desde 1967. No vaciló en estas posiciones. El discurso, grabado y archivado a través de UNISPAL, se mantiene como la articulación más clara de lo que la delegación palestina llevó a Madrid: demandas principistas y legalmente fundamentadas que la propia arquitectura de la conferencia no estaba diseñada para acomodar.
Lo que Madrid Rechazó — y Oslo Absorbió
Las conversaciones bilaterales que siguieron a la apertura de Madrid produjeron poco de sustancia. Las delegaciones israelíes, operando bajo el gobierno de Shamir, se negaron a detener la construcción de asentamientos o participar en la cuestión del estatus de Jerusalén. Los procesos multilaterales — cubriendo agua, refugiados, desarrollo económico y seguridad regional — se movieron por separado y lentamente. Para 1992, el proceso formal de Madrid se había estancado efectivamente.
Lo que lo reemplazó fue el canal de Oslo: conversaciones secretas y bilaterales entre funcionarios de la OLP y representantes israelíes, facilitadas por Noruega y concluidas en agosto de 1993. Como han analizado extensamente Khalidi y el Instituto de Estudios Palestinos, Oslo invirtió la lógica de las posiciones de Madrid de Abdel-Shafi de maneras críticas. Donde Madrid al menos había establecido el marco de las resoluciones de la ONU y el derecho internacional como punto de referencia formal, Oslo produjo un acuerdo provisional que aplazó las preguntas más difíciles — Jerusalén, refugiados, asentamientos, fronteras, soberanía — a una negociación de estatus final que nunca ha llegado. La OLP, desesperada por el reconocimiento y agotada por la Primera Intifada, aceptó términos que la delegación de Madrid con principios se había negado a dar por sentado. La empresa de asentamientos, que Abdel-Shafi había exigido que fuera detenida como precondición para conversaciones significativas, continuó y se aceleró durante los años de Oslo.
La Pregunta Inconclusa de Madrid
La Conferencia de Madrid de 1991 a menudo se enmarca en las historias diplomáticas occidentales como el momento en que el proceso de paz del Oriente Medio “comenzó”. Para los palestinos, es más precisamente el momento en que la contradicción en el corazón de ese proceso se hizo visible: una mesa de negociación que requería que los palestinos aceptaran, como condición de entrada, limitaciones que descartaban los resultados que buscaban. Haidar Abdel-Shafi y su delegación llegaron con claridad. La arquitectura que los rodeaba estaba diseñada para otra cosa. Esa brecha — entre lo que se dijo en Madrid y lo que era estructuralmente posible dentro de sus términos — es un contexto esencial para entender no solo Oslo, sino los décadas de estancamiento que siguieron.
Fuentes
- Rashid Khalidi, The Iron Cage: The Story of the Palestinian Struggle for Statehood (Beacon Press, 2006)
- UNISPAL de la ONU — Registro documental de la Conferencia de Paz de Madrid, incluyendo el discurso de Haidar Abdel-Shafi, 31 de octubre de 1991: https://www.un.org/unispal
- Instituto de Estudios Palestinos — Análisis de los procesos de Madrid y Oslo
- Archivos Nacionales de EE.UU., correspondencia diplomática de Baker-Bush: https://www.archives.gov
- Resoluciones 242 (1967) y 338 (1973) del Consejo de Seguridad de la ONU
